2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过了关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的决定，正式确立检察机关提起公益诉讼制度。自此，检察机关提起公益诉讼进入了一个全新的时代。检察机关提起公益诉讼可以适用的领域很多，环境保护领域是一个具有现实迫切需求的领域，检察机关在该领域提起公益诉讼，具有重要的现实意义。本文拟对对检察机关提起环境公益诉讼的优势及面临的问题进行分析，并提出相应的对策建议，以期对做好该工作有所裨益。
一、检察机关提起环境公益诉讼的历程
近年来，经济社会快速发展带来的负面影响日益显现，生态环境恶化，资源约束趋紧，已成为经济社会可持续发展的重大瓶颈。而现有的法律规定过于笼统，缺乏执行力，不能完全实现保护生态环境的目的。如《宪法》第26条第1款规定：国家保护和改善生活和生态环境，防治污染和其他公害。《环境保护法》第 6 条规定：一切单位和个人都有保护环境的义务。地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。企业事业单位和其他经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。公民应当增强环境保护意识，采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护义务。
2012年修改的《民事诉讼法》增加了公益诉讼制度，但是对起诉主体规定的比较模糊，检察机关是否属于其所规定的“机关”有待司法解释予以明确。《环境保护法》第 58条对社会环保组织的起诉资格予以确定，但仍未对检察机关的诉讼主体资格问题予以明确。通过制度创新来不断完善环境公益保护制度显得尤为必要，公益诉讼制度应运而生。2015年1月，最高人民法院出台了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，该解释中有许多有利于环境公益诉讼的地方，其中第 11 条“检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企事业单位依据《民事诉讼法》第 15 条的规定，可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调取证据等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼”，肯定了检察机关以支持起诉方式的参与公益诉讼。2015年2月4日，最高人民法院发布了《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》，该解释第 13 部分对公益诉讼的受理条件、管辖、审理等作了一些简单规定。2015年7月1日，全国人民代表大会常务委员会授权在部分地区开展检察机关提起公益诉讼的试点工作。7月2 日，最高检公布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。根据该《方案》，检察机关将重点对生态环境和资源保护类的案件提起行政公益诉讼。《方案》明确指出，在公益诉讼案件中，检察机关以“公益诉讼人”的身份提起诉讼。2016年2月25日，最高人民法院印发了《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，该办法对检察机关提起环境公益诉讼的起诉条件，诉讼法律地位，诉权等作了一些简单的规定，以推进公益诉讼试点的顺利开展。
2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过了关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的决定，对《民事诉讼法》第五十五条增加一款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”对《行政诉讼法》第二十五条增加一款：“人民检察院在履行职责中发现生态坏境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”至此，检察机关真正获得了法律赋予的提起环境公益诉讼的诉讼主体资格，准确地说，就是适格的公益诉讼人资格，公益诉讼因此成为检察机关保护生态环境的一把“利器”。2018年3月2日起施行的最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》为检察机关公益诉讼工作提供了更为完备的司法保障。
二、检察机关提起环境公益诉讼的优势
公益诉讼在环境保护中具有重要的作用，但公益诉讼面临着立案难、取证难、胜诉难等问题，这些问题的存在不利于环境公益诉讼的发展与环境公共利益的维护。相较于环境公益诉讼的其他主体，检察机关应对“三难”困局具有十分明显的优势。
（一）解决环境公益诉讼 “立案难”问题。在现实环境公益诉讼中，法院立案是一个不大不小的门槛。新 《环境保护法》已明确社会组织是提起环境公益诉讼的适格原告，且立案登记制已在全国法院开展，实践中环境公益诉讼立案仍困难重重，凸显了社会组织面临的公益诉讼困境。在此背景下，检察机关提起环境公益诉讼更符合客观现实需要，检察机关作为法律监督机关，不受行政机关干预，其独立的法律地位决定了其没有地方、部门利益的牵涉，能够审慎地行使公益诉讼权，是代表国家维护公共利益的适格主体。由检察机关提起环境公益诉讼，可以解决环境公益诉讼立案难的问题。
(二) 解决环境公益诉讼“取证难”问题。检察机关拥有独立的调查权，环境公益诉讼最大的困难是取证，检察机关享有特定的公权力，能够与行政机关相抗衡，发挥检察机关在公益诉讼中的特殊作用。办案过程中，检察机关通过行使调查核实权，可以调取行政执法卷宗、询问、收集证据、委托鉴定、斟验等，对于检察机关的调查核实，行政机关及其他有关单位和个人有配合的义务，从而能够获得更加直接充分的证据。
（三）解决环境公益诉讼“胜诉难”问题。检察机关有专业的法律监督队伍，检察机关的传统职能都和诉讼相关，拥有精通诉讼业务的专业队伍和丰富的诉讼经验，在复杂事实认定和法律适用方面具有明显的专业优势，能够以较小的时间、经费投入实现维护公益的目的。
三、检察机关提起环境公益诉讼面临的问题
检察机关在环境公益诉讼工作中有自身的优势，但从司法实践来看，检察机关提起环境公益诉讼仍然面临着一些法律制度方面的缺陷和实际操作方面的困难，导致环境公益诉讼工作的开展不尽如人意。
（一）环境公益诉讼的诉前程序有待完善。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十条规定：“在提起行政公益诉讼之前，人民检察院应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复人民检察院。”第四十一条规定：“经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，人民检察院可以提起行政公益诉讼。”上述检察建议书的尾部格式是：“请在收到检察建议书后一个月内将处理结果书面回复本院。”实际操作中，人民检察院一般在三十日期满后即简单认定“经过诉前程序，法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼，或者没有适格主体提起诉讼，社会公共利益仍处于受侵害状态”或“经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态”，并随之启动了提起民事公益诉讼或行政公益诉讼程序。但这类案件有可能因行政机关履行了法定职责而撤诉或因适格主体出现而撤诉，从而造成司法资源的浪费。2018年3月2日起施行的最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定，行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。
（二）环境公益诉讼案件的损害鉴定有待规范。在环境公益诉讼中，环境损害的鉴定是确定造成污染和环境损害的企业、个人存在侵权的关键证据。由于环境污染具有隐蔽性、长期性、复杂性、多因性等特征，大量的监测和技术分析对环境鉴定不可或缺，因此，环境侵权的确定需要依靠专门评估鉴定机构和专业技术人员。目前，我国的环境损害评估机构存在着数量不多、分布不均衡、鉴定费用过高等弊端，阻碍了环境公益诉讼的开展。如我院办理的刘某与隆化县大华建筑材料有限公司环境污染责任纠纷一案，首次委托鉴定机构以该鉴定中心不具备对委托鉴定事项做出鉴定的技术条件和鉴定能力为由不予受理，二次委托后，基于同一委托鉴定事项，同一鉴定内容要求又出具了鉴定结论，该鉴定结论的客观性就值得怀疑，但是没有合适的鉴定机构能够对大气，土壤、水体等进行综合鉴定，法院最后还是采纳了该鉴定意见，导致被侵害人承担败诉的不理后果。
（三）环境公益诉讼判决的执行力度有待加强。案件判决以后，环境公益诉讼案件仍然面临着判决确定的费用能否履行到位、判决确定的环境修复费用由哪个部门或组织来监管、判决确定的修复环境、恢复生态的行为如何有效进行等问题。实践中，不少致害企业败诉后无力全部或部分交纳判决书确定的相关费用，使判决难以得到执行。对于环境修复费用由哪个部门来监管，缺乏明确的法律规定。由于监管意味着承担较多的法律义务，缺乏相关的规定，致使环境公益诉讼的执行陷入非常困难的境地。有的案件经过艰难地调查取证等程序后，法院判决结果责令相关单位或者组织赔礼道歉，实在与公益诉讼设立的初衷相违背。
四、完善检察机关提起环境公益诉讼制度的建议
（一）修改完善公益诉讼诉前程序有关规定。
1、在提起民事公益诉讼之前履行督促、告知程序，依法督促法律规定的机关提起民事公益诉讼，并在发行范围为全国的媒体上公告，告知有关组织提起民事公益诉讼，公告期间为三十日。督促、公告期满后，检察机关应当对法律规定的机关或者有关组织起诉情况和社会公共利益受到损害的情况进行跟进调查，并区分情况决定是否提起民事公益诉讼。
2、在提起行政公益诉讼之前，人民检察院先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或者依法履行职责。在法律规定回复期满后，检察机关应当对行政机关的整改情况和国家利益或者社会公共利益受到侵害的情况进行跟进调查，并区分情况决定是否提起行政公益诉讼。此外，建议在检察建议书尾部“请在收到检察建议书后二个月内将处理结果书面回复本院”后增加以下内容：“如二个月内未作出回复，本院将依法提起行政公益诉讼。”
（二）建立环境公益诉讼评估鉴定保障制度。一是在全国或全省范围内建立环境公益诉讼评估鉴定专家库，个案评估鉴定随机抽签决定鉴定人员，各地检察机关需做环境损害鉴定统一向省检察院提出申请，由省检察院联系鉴定机构进行鉴定。二是建立环境公益诉讼基金。单一靠政府的财力来支撑高额的鉴定费用不是长远之计，要提升公众参与度，鼓励企业、团体和个人捐助，接受社会监督，聚集全社会力量来支持环境公益诉讼，确保环境公益诉讼可持续健康发展。
（三）建立环境公益诉讼案件执行联动机制。环境公益诉讼的本质目的在于生态环境的修复，生态的修复需要有力的严格的执行保障制度。环境公益诉讼案件的执行涉及两个方面：一是判决确定的生态环境修复费用、功能损失费用和取证、鉴定等其他诉讼费用的实际交付履行。生态修复和功能损失的费用往往较大，由于致害企业本身能力等诸多原因，有的案件不能得到完全执行。根据生态环境案件的特点，需要建立执行的联运机制，多个部门如司法、环保、工商、公安等相互配合，加大执行力度、加快执行速度。二是生态环境功能的恢复和生态的修复。在现行法律缺乏明确规定的情况下，建议成立生态环境修复专项基金。在环保部门设立专门账户，将环境修复资金等款项缴入专门账户，基金的使用公开透明，接受监督。这样既有利于消除公众误解，把生态群体性事件降到最低程度，也有利于生态环境的快速修复。
